Quelle gouvernance territoriale pour le système de déplacements métropolitain ?

La Conférence métropolitaine, réunie ce 5 novembre 2008 à la Mairie du XXe arrondissement de Paris, a adopté les statuts et les principes instituant le syndicat mixte d'études « Paris Métropole » (SMEP), dont le lancement avait été annoncé lors des assises de la métropole le 25 juin dernier. L'adhésion des collectivités comprises dans le périmètre du syndicat, se fera sur la base du volontariat, par mode de délibération des conseils municipaux, communautaires et généraux (mais aussi du conseil régional qui compte bien peser dans la démarche). La réflexion concernant la structuration du territoire de la zone dense de l'Île-de-France prend donc une nouvelle dimension politique. En effet, parce que l'adhésion à Paris Métropole implique nécessairement un débat dans chacune des communes et au sein des assemblées délibérantes, le processus de coopération institutionnelle bénéficiera d'une pleine validité politique (alors que jusqu'à maintenant le mode de participation était davantage informel).
« Le lancement de Paris Métropole est le fruit d'un consensus dynamique et pluraliste trouvé au terme d'un travail intense qui fut mené majoritairement par des maires de la première couronne francilienne, aux côtés desquels ont œuvré la Région et les départements, et orchestré notamment par Pierre Mansat, adjoint au maire de Paris en charge des relations avec les collectivités territoriales d'Ile-de-France (…) », veut rappeler Philippe Laurent, Maire de Sceaux et membre du Secrétariat de la Conférence métropolitaine. Ainsi Paris-Métropole sera un interlocuteur crédible du gouvernement et notamment de son Secrétaire d'Etat chargé du développement de la Région Capitale, Christian Blanc.
Trois objectifs principaux sont assignés au syndicat : « 1° La définition des partenariats possibles pour des projets de dimension métropolitaine, et pour cela l'identification des méthodes, études ou hypothèses de travail qui pourront être mises à disposition des collectivités territoriales et des EPCI pour faciliter la réalisation concrète de projets qui auront un effet durable sur le développement de l'agglomération ; 2° Une réflexion et des propositions sur la solidarité financière et les diverses hypothèses de péréquation d'une part et de mutualisation d'autre part au sein de la métropole et à l'échelle régionale ; 3° Une réflexion et des propositions sur l'évolution de la gouvernance de la métropole ». Des débats de la séance du 5 novembre ressort tout de même une priorité, celle du deuxième objectif : Paris-Métropole aura avant tout vocation à étudier la mise en œuvre d'une logique financière de mutualisation des ressources permettant de répondre efficacement, à l'échelle d'un territoire urbain dense particulièrement marqué par de fortes inégalités, aux attentes de ses habitants en matière de transport, de logement et d’emploi.
Si l'objet de Paris Métropole est strictement limité aux études qu'il conviendra de mener, avec l'appui des syndicats techniques existants, dans les grands domaines traditionnels de la gestion publique que sont l'aménagement, l'environnement, les transports, la formation ou la culture, ces études pourront déboucher sur des « projets d'intérêt métropolitain », à l'instar de ce qui était d'ailleurs préconisé par le Rapport Dallier (certes plus radical dans ses propositions).

En matière de transports et de mobilité, les enjeux métropolitains sont particulièrement importants. Rappelons qu’en Île-de-France, 70% des déplacements sont internes à la banlieue (Source EGT DREIF/INSEE, 2003). Dans le Val-de-Marne, 80% des déplacements de banlieue à banlieue s’effectuent en voiture. Et quand bien même ils s'effectuent en transports en commun, la structure radiale du réseau implique le plus souvent un transit par Paris intra muros. Cette situation pèse lourdement sur les réseaux. Aujourd’hui, l’idée de construire un métro en rocade, Arc Express, autour de Paris fait donc consensus et le lancement des études a ainsi été acté par la Région et l’Etat dans le cadre du CPER 2007-2013. Assurant un nouveau maillage en reliant les lignes radiales de RER et de métro existantes, Arc Express faciliterait également l’accès à de nombreux équipements (hôpitaux, universités…) et pôles d’activité et d’emploi (grands centres commerciaux). Ce système de transport pourrait contribuer à « structurer » la zone dense de l’agglomération parisienne sur le plan urbanistique. Mais sur ce dossier phare, la Région entend conserver la main, comme son Président, Jean-Paul Huchon l’a bien précisé aux élus de la Conférence métropolitaine présents : « Sur Arc Express, je mets 30 millions d’euros à la disposition du STIF pour mener les études, alors qu’on ne refasse pas deux fois le même travail, qu’on ne réinvente pas la poudre, parce que je ne suis pas certain que le SMEP fasse mieux avec moins d’argent ! En revanche, pour les déplacements de proximité, les vélos, les circulations douces et les voitures électriques, d’accord, il y a des complémentarités possibles à trouver ». La Région gardera son leadership pour la programmation des modes lourds, les collectivités infrarégionales de la métropole étant seulement invitées à définir des projets s’inscrivant dans le cadre de la stratégie régionale d’aménagement du territoire ou en complémentarité pour des raisons de proximité. Et sur ce point, Jean-Paul Planchou, maire de Chelles et Conseiller régional d’Île-de-France a été clair : « La région devra être un membre moteur de Paris Métropole, tout simplement parce que la Région est promotrice du Schéma directeur, le SDRIF, qu’elle est l’auteur du Schéma régional de développement économique, et qu’elle est responsable du schéma régional de formation mais aussi des déplacements (ndlr : le PDUIF) (…) Loin de nous, au niveau régional, l’idée d’imposer quoi que ce soit, mais nous ne voulons pas qu’une structure, au sein du périmètre francilien, puisse s’imposer à ses cohérences ».
Le message de la Région est, à cet égard, très bien passé dans la mesure où les statuts de Paris Métropole font une mention explicite au rapport de la commission Planchou « Scénarii pour la métropole : Paris - Ile-de-France demain ». Le syndicat mixte devra ainsi s’appuyer « sur les travaux existants et à venir concernant le territoire métropolitain, notamment ceux engagés autour de la préparation du schéma directeur (SDRIF), de la consultation « le grand pari de l'agglomération parisienne », de la commission ad hoc du conseil régional « Scénarii pour la métropole : Paris - Ile-de-France demain » et en tenant compte des contributions des collectivités territoriales, EPCI, des chambres consulaires, ainsi que des réflexions en cours au niveau de l'Etat et du Parlement », précisent les statuts du SMEP. Pour rappel, la commission Planchou a proposé, en matière de transports, de « faire évoluer le STIF vers un Syndicat des Déplacements d’Ile de France (SDIF), en étendant les compétences du STIF à l’ensemble des champs de la mobilité durable, c'est-à-dire en intégrant : l’exploitation du réseau de voies express de l’Île de France (800 km) ; la capacité de réservation d’emprises pour des transports collectifs, y compris taxis, l’information multimodale pour l’ensemble des réseaux de transport (transports en commun et voies rapides) ; la perception des droits d’usages (partie des amendes de voirie, éventuels dispositifs de péages urbains) ; l’organisation de la logistique urbaine. Destinée à optimiser la cohérence des différents modes de déplacements et à faciliter le partage de la voirie d’intérêt régional, cette évolution pourrait ainsi accompagner de façon cohérente l’émergence des Autorités Organisatrices de Proximité (AOP), notamment au bénéfice d’intercommunalités renforcées, auxquelles conformément au décret n°2005-664 du 10 juin 2005 le STIF peut déléguer certaines attributions en matière d’exploitation des transports collectifs locaux. »

Dans ce contexte, la structuration d’une AOP du cœur de l’agglomération est-elle possible ? Aujourd’hui, les rares AOP en vigueur ne disposent pas toujours d’un périmètre cohérent, notamment en raison du déploiement territorial de l’intercommunalité en Région Île-de-France, qui n’est pas satisfaisant. De fait, les démarches de plans locaux des déplacements (PLD) peinent souvent à trouver une consistance. L’élaboration de PLD structurants nécessiterait donc de créer systématiquement des structures supra-communautaires de type syndicale, ce qui ne fait qu’ajouter une couche de plus au « mille-feuille ». Il est donc pour le moins paradoxal que la structuration de bassins locaux de déplacements, censée pallier les carences et la lourdeur du système de transports francilien (qui résultent par ailleurs largement du maintien de droits de ligne patrimoniaux octroyés par l’Etat aux opérateurs historiques), se traduise par une complexification institutionnelle. Sur ce plan, il y a fort à parier que le comité Balladur (qui associe le nouveau Préfet de la Région Île-de-France, Daniel Canépa) fasse un certain nombre de propositions visant à rationaliser la carte de l’intercommunalité dans la région. Et si les nouveaux services de mobilité pouvaient justement remédier à ce déficit d’intercommunalité ?

L'extension de Vélib que l'on croît (à tort) anecdotique est en réalité l'expression parfaite de la difficulté de réaliser un maillage plus efficace des modes de déplacements à l'échelle de la zone dense. La Ville de Paris ne s'y est pas trompée en travaillant sur son nouveau projet Autolib' dont la mise en place devrait être déployée à l'échelle de près de 80 communes de la petites couronne. Une Délégation de Service Public est en cours de réflexion tout comme la constitution d'un Syndicat mixte ouvert associant les communes, les départements et la Région, chargée de réviser le Plan de Déplacements Urbain d'Île-de-France (PDUIF). A cet égard, il est indispensable que ces nouveaux services de mobilité s'insèrent dans la politique globale de déplacements urbains définie par la Région mais aussi dans les politiques locales de l'urbanisme, ne serait-ce que pour définir des orientations cohérentes en matière de stationnement et de voirie.

La traduction effective de ces projets est donc conditionnée à la coordination des compétences voirie, stationnement, transports ou encore circulation, prérogatives qui sont disséminées entre les différents acteurs (municipalités, conseils généraux, STIF, autorités organisatrices de proximité intercommunales, Préfecture de Police).

Olivier Crépin, urbaniste